*549SENTENCIA

El peticionario, Eddie Zavala Vázquez, quien se desem-peñaba en un puesto de Funcionario Administrativo V en el servicio de carrera del Municipio de Ponce, resultó electo Senador por el Partido Nuevo Progresista en las pasadas elecciones generales, representando al Distrito de Ponce en el Senado de Puerto Rico. En diciembre de 1992, y previo a cesar en sus funciones en el Municipio, solicitó del Alcalde de Ponce una licencia sin sueldo durante el término en que estuviera ejerciendo las funciones de Senador.

Mediante misiva fechada 29 de diciembre de 1992, el Alcalde denegó la solicitud de licencia sin sueldo, por en-tender que ésta era contraria al Art. Ill, Sec. 15 de la Cons-titución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1, que prohíbe que un senador o representante ocupe un cargo en el Gobierno de Puerto Rico, sus municipios o instrumenta-lidades mientras se desempeña como legislador.

Inconforme con esa decisión, Zavala Vázquez presentó un escrito de apelación ante la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (J.A.S.A.P.). En éste solicitó a dicha Junta que ordenase al Alcalde de Ponce extenderle una licencia sin sueldo por un (1) año, la cual debería ser pro-rrogada de año en año mientras el apelante ocupara el cargo de Senador.

El 9 de junio de 1993, J.A.S.A.P. emitió una resolución para resolver que la referida “Cláusula de Incompatibili-dad de Cargos” (Art. Ill, Sec. 15, Const. E.L.A., supra) no impedía que al apelante se le otorgara una licencia sin sueldo para desempeñarse como Senador. Al así resolver, concluyó dicha Junta que un empleado al cual se le otorga una licencia sin sueldo no está ocupando el puesto del cual se encuentra en licencia. Señaló que el empleado en licen-*550cia no está ejerciendo las funciones del puesto y que dicha licencia realmente sólo apareja un derecho a la reinstala-ción tan pronto cese la causa por la cual ésta fue concedida, por lo que no podía concluirse que se ocupaba un puesto.

El Municipio de Ponce, una vez declarada sin lugar su reconsideración ante J.A.S.A.P., acudió en revisión judicial de la aludida resolución.

El 15 de noviembre de 1993, el Tribunal Superior, Sala de Ponce, revocó la decisión de J.A.S.A.P. Determinó que la concesión de una licencia sin sueldo a Zavala Vázquez por el término por el cual éste ocupe el cargo de Senador por el Distrito Senatorial de Ponce era ilegal. Concluyó el foro sentenciador que un empleado que disfruta de una licencia sin sueldo sigue ocupando su puesto, por lo que era de apli-cación al caso de autos la prohibición constitucional conte-nida en el Art. Ill, Sec. 15 de nuestra Constitución, supra.

Inconforme con el dictamen judicial, el peticionario acu-dió oportunamente ante nos, haciendo los siguientes seña-lamientos de error:

Erró el Honorable Tribunal al determinar la ilegalidad de la concesión de una licencia sin sueldo a un legislador mientras ocupa el cargo al que fue electo.

Erró el Honorable Tribunal al determinar que mientras se disfruta una licencia sin sueldo se ocupa el cargo del cual se disfruta dicha licencia.

Erró el Tribunal al no conceder a la parte recurrente el de-bido proceso al no haberse cumplido con las reglas del Tribunal Supremo para el procedimiento de revisión de decisiones admi-nistrativas ante el Tribunal Superior.

El 10 de marzo de 1994 expedimos el auto solicitado.

I-H

Habiéndose examinado los alegatos de las partes y los otros documentos que constan en autos, y conforme las normas de derecho, así como la jurisprudencia aplicable de *551este Tribunal, se confirma la sentencia recurrida dictada por el Tribunal Superior, Sala de Ponce, el 15 de noviembre de 1993.

Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica el señor Se-cretario General. El Juez Asociado Señor Fuster Berlingeri emitió una opinión de conformidad, a la cual se unieron el Juez Presidente Señor Andréu García y la Juez Asociada Señora Naveira de Rodón. El Juez Asociado Señor Negrón García concurrió con una opinión escrita. El Juez Asociado Señor Corrada Del Río disintió con una opinión escrita.

(Fdo.) Francisco R. Agrait Liado Secretario General

— O —

Opinión concurrente del

I

La incompatibilidad consagrada en el segundo párrafo del Art. Ill, Sec. 15 de nuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1,(1) diáfanamente prohíbe a todo legislador ocupar simultáneamente un cargo gubernamental, municipal o en sus instrumentalidades. Ante este mandato, el peticionario Eddie Zavala Vázquez, Senador electo por el Partido Nuevo Progresista (P.N.P.) por el Distrito de Ponce, está impedido de ocupar de jure la plaza de Funcionario Admi-*552nistrativo V en el Municipio de Ponce, aún bajo el predi-cado de una licencia sin sueldo.

No podemos, pues, suscribir una interpretación que re-duzca esta prohibición de alta moral pública a una simple ecuación de retribución económica y reglamentaria.

Las incompatibilidades parlamentarias o legislativas son es-tablecidas por las normas constitucionales con el objeto de im-pedir el desempeño simultáneo de la función legislativa y de ciertos cargos públicos o privados. Esas incompatibilidades, que acarrean la consecuente obligación de tener que optar entre el cargo legislativo y la ocupación calificada como incompatible, son de tres clases: jurídico-positivas, materiales y éticas.

Las incompatibilidades jurídico-positivas son las impuestas por una norma constitucional y se basan, esencialmente, sobre el principio o la técnica de la división de poderes. (Enfasis su-plido y escolio omitido.) G. Badeni, Inelegibilidad e Incompati-bilidad Parlamentarias, XLVII (Núm. 1) Rev. Col. Abo. Buenos Aires 1, 16 (1987).

Según surge de los alegatos de ambas partes como de la propia Sentencia de este Tribunal, es un hecho incontro-vertido que el Alcalde del Municipio de Ponce, Hon. Rafael Cordero Santiago, denegó la solicitud de licencia sin sueldo al Senador Zavala Vázquez basado únicamente en la in-compatibilidad constitucional. Es impostergable, pues, ad-judicar dicho planteamiento. Acometamos la tarea.

I — i H-i

Primero, dentro del espíritu de esta incompatibilidad constitucional, el descargo de funciones ad honorem tras-ciende la sola cuestión económica.

A tal efecto, al explicar en el seno de la Convención Constituyente el significado del término “cargo civil”, el Delegado Sr. Luis Negrón López aclaró que era un cargo gubernamental, que conllevaba irnos deberes que cumplir más una remuneración. Delineó así el verdadero y amplio alcance de esta incompatibilidad:

*553... esta incompatibilidad que se declara [es], no ya con el pro-pósito de que no se perciban dos sueldos, sino positivamente, por la razón de que conviene evitar por mortificaciones de alta moral pública, que una persona ocupe un cargo en una rama del gobierno, recibiendo la compensación que ese cargo conlleva, y ocupe en otra rama del gobierno un cargo incompatible en sus funciones y deberes, renunciando la compensación en el segundo cargo-, con lo cual podría fundirse un cargo de legislador, que es un cargo del poder legislativo, con un cargo de secretario de gobierno, que sería un cargo en el poder ejecutivo, y podría también, ocuparse cualquier cargo en el poder judicial, renun-ciando la compensación del segundo cargo.

No se establece en la enmienda, a mi juicio, no se condiciona la no compatibilidad, eliminando lo relativo a la compensación, porque no es suficiente la compensación. La compensación po-dría renunciarse, y en ese caso se estaría vulnerando el propó-sito que está consignado en el artículo 5 de este proyecto. Lo que se señala en la enmienda es la condición de cargo ad honorem, que es un cargo que no conlleva remuneración. Entiendo que hay opiniones legales, al efecto de que un cargo ad honorem no es un cargo civil. (Enfasis suplido.) 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 781 (ed. 1961).

Más adelante, el Delegado Sr. Víctor Gutiérrez Franqui ratificó el enfoque de que “no existe semejante cosa como un ‘cargo público’, no remunerado. Que una de las condi-ciones esenciales para que pueda existir cualquier cargo público, un cargo civil en el gobierno, es que conlleve remuneración”. (Enfasis suplido.) Diario de Sesiones, supra, pág. 783.

En resumen, el debate en la Asamblea Constituyente revela concluyentemente que un cargo civil es remunerado por definición. En contraste, ad honorem es aquel cargo para el cual no hay remuneración asignada. Por lo tanto, una vez la hay, la renuncia a los emolumentos no lo con-vierte en ad honorem.

Segundo, no puede pasarse por alto que el beneficio de una licencia sin sueldo de un funcionario municipal preci-samente se origina en la tenencia y retención del mismo cargo; presupone que el que lo ocupa no ha renunciado. Sólo por abstracción y ficción jurídica puede negarse que *554un funcionario en licencia sin sueldo no ocupa la posición. Basta recordar que su plaza sólo puede llenarse temporal-mente por la entidad nominadora; no hay desvinculación total ni existe vacante. (2)

Tercero, en sana lógica no es posible conciliar el cargo que ocupa el Senador Zavala Vázquez con el que retendría como funcionario municipal en virtud de una licencia sin sueldo. La excepción constitucional sobre “desempeñar fun-ciones ad honorem” se configura únicamente mediante el desempeño real de unas funciones, esto es, conlleva “cum-plir las obligaciones inherentes a una profesión, cargo u oficio; ejercerlos”.(3) (Énfasis suplido.) Durante su incum-bencia en el Senado, ¿qué funciones “desempeñará” el Se-nador Zavala Vázquez en el Municipio de Ponce como Fun-cionario Administrativo V, mientras disfruta de la licencia sin sueldo? Ninguna.

Cuarto, no pueden aplicarse normas reglamentarias de personal, pues aquí estamos ante una incompatibilidad de estirpe constitucional que, según indicado, por excepción, únicamente admite que un legislador sea “designado para desempeñar funciones ad honorem”. Art. Ill, Sec. 15, Const. E.L.A., supra.

Quinto, no cabe invocar Berberena v. Echegoyen, 128 D.P.R. 864 (1991). Allí, la concesión de licencias especiales con sueldo cubría sólo a los maestros oficialmente nomina-dos para un cargo electivo. No se extendía a los maestros electos, los cuales, en virtud de esa propia legislación, ce-saban de disfrutar la licencia especial con sueldo un día después de la celebración de las elecciones. 18 L.P.R.A. see. 249d.

*555Sostuvimos en nuestro disenso en Berberena v. Echegoyen, supra, la inconstitucionalidad de esa licencia con sueldo a los maestros por resultar un irritante privilegio y discrimen contra los demás empleados públicos, constituir una doble vara adjudicativa injusta, ser el esquema irra-cional y una desigualdad intolerable.

Nuestras expresiones(4) argumentando, a modo de inte-rrogantes, que el subsidio electoral del sueldo en nada evi-taba que los maestros políticos pudieran acogerse a sus licencias regulares acumuladas, incluso sin sueldo, difícil-mente favorecen al recurrente Zavala Vázquez. Esas ex-presiones están concebidas en razón del tiempo y mo-mento, esto es, durante la campaña eleccionaria. Es ilógico interpretar nuestro disenso como una defensa de una ley que estimábamos, de su faz, inconstitucional.

Recapitulando, ex proprio vigore, la Constitución esta-bleció una incompatibilidad absoluta entre ser legislador y desempeñar un cargo municipal. No podemos ignorar su texto, espíritu y mandato. Jamás ningún reglamento de personal puede erosionarla, añadiéndole más excepciones. Para preservar la alta moralidad pública de los integrantes de la Asamblea Legislativa y ser vital para el delicado equilibrio del sistema republicano de gobierno en que se apuntala nuestra Constitución, el Tribunal debió así adju-dicarlo, poniéndola en vigor.

*556— O —

Opinión de conformidad emitida por el

Reiteradamente hemos resuelto que las controversias judiciales no deben resolverse sobre bases constitucionales cuando existan fundamentos de distinta índole que permi-tan disponer de ellas de otro modo. Esta importante norma la formulamos de manera clara y elocuente hace casi cua-tro (4) décadas en E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552 (1958), y la reiteramos recientemente en Caquías v. Asoc. Res. Mansiones Río Piedras, 134 D.P.R. 181 (1993). En el caso de autos, el foro de instancia debió aplicar la referida norma de autolimitación judicial. Dicho foro resolvió que la prohi-bición que aparece en el Art. Ill, Sec. 15 de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1, impide que un legislador, que antes de ser electo era empleado municipal, obtenga una licencia sin sueldo respecto a tal empleo mien-tras se desempeñe en la Asamblea Legislativa. Tal dicta-men no era realmente necesario para llegar a la conclusión correcta de que no procede la concesión de la licencia en cuestión.

El asunto concreto ante nos puede resolverse de manera más sencilla y eficaz que como lo hizo el foro a quo. La interrogante más elemental en este caso es la de si el le-gislador aludido tiene derecho a la licencia sin sueldo que le interesa obtener.

La respuesta a dicha interrogante es clara. Dicho legis-lador no tiene derecho a la referida licencia. Para llegar a esta conclusión, basta con examinar el Reglamento de Personal del Municipio de Ponce, que es la única fuente perti-nente para dirimir concretamente este asunto. Dicho re-glamento dispone que un empleado municipal obtendrá *557una licencia sin sueldo para prestar servicios en otra agen-cia del Gobierno,

de determinarse que la experiencia que derive el empleado le resolverá una necesidad comprobada de adiestramiento al Mu-nicipio o al servicio público.

El referido reglamento dispone también que la licencia en cuestión “se concederá por un período no mayor de un año, excepto que podrá prorrogarse a discreción del alcalde (Enfasis suplido.)

De lo anterior se deduce claramente que el legislador recurrente no cualifica para la licencia en cuestión. Es evi-dente que se contempla la concesión de dicha licencia sólo para el beneficio del municipio o del servicio público. La licencia no se puede conceder para atender los intereses personales del solicitante, como ocurre en el caso de autos, en el cual el legislador la solicita sólo para asegurarse de un puesto en el municipio una vez termine su incumbencia como Senador. La licencia sólo procede si el municipio o el servicio público resuelven una necesidad comprobada de adiestramiento mediante la experiencia de trabajo que ob-tendrá el empleado al disfrutar la licencia. Tradicional-mente, lo que se contempla con medidas reglamentarias como la de marras es que el empleado solicite la licencia precisamente para obtener una experiencia formativa especial, que le provea de significativas destrezas ocupacio-nales nuevas de índole técnica o profesional, y de ese modo resolver una “necesidad comprobada de adiestramiento” de la agencia que la concede. No es para ocupar un cargo le-gislativo que propiamente se establecen tales licencias. Prueba evidente de ello es que la licencia se concede, de ordinario, sólo por un (1) año, cuando el término mínimo de un cargo legislativo es de cuatro (4) años.

Más aún, la concesión de la particular licencia que soli-citó el legislador recurrente depende de un ejercicio de dis-creción de parte de la autoridad municipal, lo que en este caso evidentemente no ha ocurrido ni va a ocurrir. Es claro *558que el Alcalde de Ponce no interesa favorecer al legislador en este asunto. Al considerar el extenso curso litigioso de esta controversia, es obvio que el alcalde no ha de ejercer la discreción que claramente le da el Reglamento de Personal del Municipio para prorrogar la licencia sin sueldo por un período mayor de un (1) año. Ello, de por sí, es determi-nante en este pleito, ya que, evidentemente, para el legis-lador recurrente no tiene sentido disfrutar de la licencia en cuestión si no es durante toda su incumbencia, que será al menos de cuatro (4) años. Sin la autorización del alcalde, el reclamo del legislador de poder disfrutar de una licencia sin sueldo todo el tiempo en que ocupe su escaño en la Legislatura, es realmente académico.

En resumen, pues, bajo las normas pertinentes que apli-can específicamente al legislador recurrente, éste no tiene derecho como tal a la licencia sin sueldo que le interesa conseguir. Su situación sería distinta si, en lugar de haber ocupado un empleo municipal antes de su elección, hubiese sido, digamos, Profesor en la Universidad de Puerto Rico (U.P.R.). El Reglamento General de la U.P.R., por justifica-das razones relativas a la naturaleza e historia de la insti-tución, provee un claro derecho a licencia sin sueldo para legisladores. En su See. 58.2 del Art. 58, el Reglamento de la U.P.R. dispone:

En caso de que un miembro del personal docente universita-rio resulte electo, o sea designado sustituto, para ocupar un cargo público electivo, disfrutará ele licencia sin sueldo durante el periodo de su incumbencia .... (Enfasis suplido.) Art. 58, Sec. 58.2, Reglamento General de la Universidad de Puerto Rico, diciembre de 1990, pág. 139.

Como el Reglamento del Municipio de Ponce no provee un derecho como lo hace, por ejemplo, el de la U.P.R., el legislador, en el caso de autos, no puede prevalecer en su acción.

El análisis jurídico anterior es todo lo que se necesita para disponer expeditamente de la controversia en el caso *559de autos. No es de modo alguno necesario ni aconsejable entrar en cuestiones constitucionales; no importa que las partes hayan trabado el asunto en tales términos. Cono-cida es la norma de que la revisión apelativa se da contra el dictamen de instancia y no contra sus fundamentos. Los tribunales, en casos de revisión como el de autos, cierta-mente pueden resolver una controversia judicial apoyados en los fundamentos de derecho que sean correctos, inde-pendientemente de los que se hayan alegado o de los que haya utilizado originalmente el foro cuya decisión se revisa. Vélez Rodríguez v. Amaro Cora, 138 D.P.R. 182 (1995); Collado v. E.L.A., 98 D.P.R. 111 (1969); Rodríguez v. Serra, 90 D.P.R. 776 (1964).

HH i — I

Este caso provee un buen ejemplo de por qué no debe-mos adjudicar una cuestión constitucional, si existen fun-damentos de otra índole que permitan disponer del pleito.

La referida norma de autolimitación judicial, como otras similares, se origina en la particularidad de la revisión judicial en nuestro sistema de gobierno. Como bien se señaló en E.L.A. v. Aguayo, supra, pág. 599, “[e]s punto menos que aterradora la visión de una sociedad en la cual jueces nombrados por vida tengan la facultad de juzgar la consti-tucionalidad de los actos oficiales a nombre exclusiva-mente del ‘interés público’ ”. Se trata de una “grave y deli-cada función”, que sólo debe realizarse de manera excepcional. Es un poder que debe ejercerse con mucha dis-creción y prudencia, porque de otro modo “constituiría una clara amenaza para la calidad democrática del sistema”.

En E.L.A. v. Aguayo, supra, se indicó, además, que las limitaciones sobre la facultad de revisión judicial se funda-mentan en factores tales como la falibilidad del juicio hu-mano y la convicción de que este Tribunal perdería su in-fluencia y prestigio —y finalmente su autoridad— si, a *560diario, y sin una genuina necesidad, estuviese decidiendo sobre la validez constitucional de las actuaciones oficiales.

Parte del problema es que tales decisiones son, con fre-cuencia, controversiales. Dan lugar a agrias polémicas, no sólo entre las ramas de gobierno concernidas, sino incluso entre los propios integrantes de este Tribunal. Las diferen-cias de criterio entre sus Jueces, cuando se dilucidan abier-tamente, tienen siempre algún costo social en términos del respeto público que se le tiene al régimen de derecho. Ello es particularmente cierto si la disputa entre los Jueces de este Tribunal gira en tomo al significado de alguna dispo-sición de la Constitución. Cuando se ventilan visiones ju-diciales en pugna, precisamente sobre la interpretación de la ley fundamental del país, el Derecho siempre pierde algo ante los ojos de la gente. Se aminora su imagen de objeti-vidad y de confiabilidad. Queda, en mayor o menor grado, la impresión de que los mandatos, aun los de la Constitu-ción, no son estables, sino que dependen subjetivamente de lo que digan los Jueces.

El malestar y la confusión que provocan las referidas interpretaciones conflictivas de la Constitución se agravan aún más cuando la disposición constitucional en cuestión aplica indefectiblemente a otras situaciones que no se han dilucidado judicialmente. Pueden quedar afectadas enton-ces otras personas que no estaban involucradas en el caso original, lo que probablemente daría lugar a pleitos adicio-nales, a nuevas polémicas y a mayor desazón. Por todo lo anterior, debe obviarse la interpretación conflictiva de la Constitución, siempre que sea posible, teniendo en mente lo importante que es mantener la fe pública en la justicia.

En este caso, dos (2) miembros de este Tribunal han formulado interpretaciones diametralmente opuestas so-bre el alcance del mandato del Art. Ill, Sec. 15 de la Cons-titución del Estado Libre Asociado, supra. Bajo una de ellas, quedarían impugnadas incluso las licencias que ha concedido la Universidad de Puerto Rico a prominentes *561legisladores. Se revela así una grave controversia en torno de la referida disposición de la Constitución, que no debe-mos dilucidar a menos que sea estrictamente necesario, sobre todo al considerar que cualquier interpretación que hagamos de la aludida sección del Art. Ill aplica, inevita-blemente, a otras situaciones que no están ante nos ahora.

— O —

Opinión disidente emitida por el

Nos enfrentamos en el presente recurso a la tarea de determinar si un empleado público puede ser recipiente de los beneficios de una licencia sin sueldo para desempe-ñarse en funciones inherentes al cargo de Senador al cual fue electo. Por las razones que expondremos a continua-ción, no podemos suscribir la posición que asume la mayo-ría en el presente caso. Los hechos incontrovertidos que dan lugar al presente recurso son los siguientes:

I

El apelante recurrente Eddie Zavala Vázquez (en ade-lante Sr. Zavala Vázquez) ha trabajado para el Estado Li-bre Asociado de Puerto Rico por espacio de veintitrés (23) años, y hasta el mes de diciembre de 1992 ocupaba la po-sición de Funcionario Administrativo V, en el Municipio de Ponce, aquí apelado recurrido (en adelante el Municipio), bajo la categoría de empleado de carrera. En las Elecciones Generales de noviembre de 1992, el Sr. Zavala Vázquez resultó electo Senador y tomó juramento de su cargo por el Distrito de Ponce, el 2 de enero de 1993, conforme lo dis-pone la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

El 1ro de diciembre de 1992, el Sr. Zavala Vázquez soli-citó del Alcalde de Ponce, Hon. Rafael Cordero Santiago, *562que se le concediera una licencia sin sueldo, de manera que el día que cesara en su desempeño como Senador pudiera retornar a sus labores en el Municipio de Ponce.

El Alcalde Cordero Santiago dirigió una carta el 29 de diciembre de 1992 al Sr. Zavala Vázquez en respuesta a su petición, expresando en la parte pertinente:

Lamento informarle que su solicitud es contraria al Artículo 3, Sección 15, de la Constitución del E.L.A. de Puerto Rico. Esta no permite y específicamente prohíbe el que un Senador o Re-presentante ocupe un cargo en el Gobierno de P.R., sus Muni-cipios o instrumentalidades.

... El hecho de otorgarle una licencia sin sueldo según lo in-terpretado por la oficina Central de Administración de Personal (OCAP) no le desvincula de su cargo, haciendo tal situación una incompatibilidad insalvable, que no nos permite corresponder a su solicitud. En el momento en que usted asuma su cargo de Senador, quedará vacante la posición que usted ocupa en este Municipio. Petición de certiorari, Apéndice, pág. 012.

Inconforme, el Sr. Zavala Vázquez presentó un escrito de apelación ante la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (en adelante J.A.S.A.P.). El 9 de junio de 1993, J.A.S.A.P. emitió una resolución en la que concluyó que la Sec. 15 del Art. Ill de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1, no impide que el Municipio le otorgue al Sr. Zavala Vázquez una licencia sin sueldo para desempeñarse en él Senado de Puerto Rico. J.A.S.A.P. con-cluyó que en este caso el apelante no estaría ocupando un puesto o cargo en el Municipio de Ponce mientras se en-cuentre disfrutando de licencia sin sueldo. J.A.S.A.P. dis-puso que: "según el propio término lo indica, un empleado en licencia sin sueldo no devenga salarios del puesto del cual se encuentra en licencia, y ello es así porque no está desempeñado las funciones del puesto, o lo que es lo mismo, no lo está ‘ocupando’ ”. Petición de certiorari, Apén-dice, pág. 008.

Presentada una moción de reconsideración de la deter-*563minación de J.A.S.A.P. por parte del Municipio, ésta fue declarada no ha lugar mediante Resolución de 29 de junio de 1993, notificada el 2 de julio de 1993. Oportunamente, acudió el Municipio ante el entonces Tribunal Superior, Sala de Ponce (Hon. Miguel A. Montalvo Rosario, Juez) mediante un recurso de revisión judicial. El 15 de noviem-bre de 1993, dicho foro revocó la resolución emitida por J.A.S.A.P. por los fundamentos de que la Sec. 15 del Art. Ill de la Constitución del Estado Libre Asociado, supra, hace incompatible el cargo de legislador con cualquier otro cargo en el Gobierno de Puerto Rico y que se ha determinado que mientras un empleado disfruta de una licencia sin sueldo seguirá ocupando su puesto y éste se le conserva hasta su retomo. Debido a ello, el Tribunal concluyó que es ilegal otorgar una licencia sin sueldo al recurrente.

De esta determinación recurre ante nos el Sr. Zavala Vázquez mediante un recurso de certiorari, planteando las siguientes cuestiones y alegando la comisión de los errores que aquí reseñamos por parte del tribunal a quo:

Es o no ilegal la concesión de una licencia sin sueldo a un le-gislador mientras ocupa el cargo al que fu[e] electo, a tenor con la Sección 15 del Artículo III de la Constitución del Estado Li-bre Asociado de Puerto Rico.

Es o no correcto determinar que mientras se disfruta una licen-cia sin sueldo se ocupa propiamente el cargo el [sic] cual se disfruta dicha licencia.

Si erró o no el Tribunal Superior al no concederle al aquí recu-rrente la oportunidad de presentar sus argumentos en apoyo de su opo[s]i[c]ión al recurso de Revisión instado a tenor con la Regla 13 de la Ley de Procedimientos Administrativos Unifor-mes, 3 LPRA [see.] 2101 y siguiente. Alegato de la parte recu-rrente, pág. 3.

En síntesis, en sus primeros dos (2) señalamientos, aduce el Sr. Zavala Vázquez que erró el foro sentenciador al concluir que un empleado de carrera que disfruta de una licencia sin sueldo sigue ocupando su puesto y al resqlver que es ilegal la concesión de dicha licencia a un senador, en virtud de la prohibición constitucional contenida en el Art. *564III, Sec. 15 de la Constitución del Estado Libre Asociado, supra.

Entendemos que el error se cometió. Veamos.

l — l

Primeramente debemos consignar que, distinto a lo dis-puesto para los maestros en la Ley Orgánica del Departa-mento de Educación, 3 L.P.R.A. see. 391 et seq., nada hay en la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. see. 1301 et seq., en la Ley de Municipios Autóno-mos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991 (21 L.P.R.A. see. 4001 et seq.) ni en su reglamentación que configure el derecho específico de un empleado público a obte-ner una licencia sin sueldo para ejercer un cargo de elec-ción popular. Aunque la concesión de tal beneficio marginal es teóricamente posible, ello depende de un ejercicio de discreción.

En Berberena v. Echegoyen, 128 D.P.R. 864 (1991), tuvi-mos la oportunidad de analizar el alcance de la Ley Orgá-nica del Departamento de Educación. Resolvimos allí que, dadas las circunstancias particulares de los maestros en el salón de clases y su contacto directo con los estudiantes, así como el hecho de que estos profesionales estén obliga-dos por ley a renunciar a sus posiciones como empleados públicos una vez aceptan su candidatura oficial a un puesto de elección popular, no violaba la igual protección de las leyes y, por ende, no era inconstitucional la legisla-ción que les garantiza una licencia con sueldo desde que se acepta dicha candidatura hasta un día después de las elecciones.

Hoy tenemos ante nuestra consideración una controver-sia de similar envergadura, aunque de distinta relevancia. Aquí, a diferencia de lo resuelto en Berberena v. Echegoyen, supra, están ausentes los reclamos de inconstitucionalidad del estatuto; meramente debemos decidir si un empleado *565público puede recibir una licencia sin sueldo para desem-peñarse como Senador en la Legislatura de Puerto Rico.

A tales efectos, debemos determinar si un empleado pú-blico que solicita una licencia sin sueldo “ocupa” su puesto de forma tal, que entre en vigor la prohibición constitucio-nal a la que se refiere el Art. Ill, Sec. 15 de la Constitución del Estado Libre Asociado, supra.

De los reglamentos aplicables a la situación del caso de autos no surge una disposición específica sobre esta controversia. Sin embargo, a los empleados públicos se les garantiza, por disposición de ley, el retorno a su posición tan pronto cese la licencia sin sueldo. Por lo que la autori-dad nominadora, en este caso el Municipio de Ponce, se ve impedido de sustituir al ocupante de una plaza de carrera que se encuentra en una de dichas licencias. Esta prohibi-ción de sustitución, unido al hecho de que el empleado que se encuentra en licencia sin sueldo continúa beneficiándose de cualquier cambio favorable a su plaza, ha sido interpre-tada como significante de que aun cuando el empleado se encuentre en licencia sin sueldo, éste “ocupa” la plaza. En la opinión Núm. 10 del Secretario de Justicia para el año 1981 se expresó que: “Es de señalar que aun en el disfrute de una licencia sin sueldo, se ha dictaminado que un em-pleado sigue ocupando su puesto y éste se le conserva al empleado hasta su retorno, siendo precisamente el regreso de dicho empleado la condición sine qua non a la concesión de la licencia sin sueldo.” (Enfasis suprimido.) LII (Núm. 1980-10) Op. Sec. Just. 56 (1981).

Sin embargo, debemos apartarnos del mero tecnicismo de la semántica lingüística y adentrarnos al verdadero pro-pósito de la prohibición constitucional. No compartimos el criterio de que la controversia planteada ante nos puede ser resuelta sin necesidad de entrar en cuestionamientos constitucionales cuando existan fundamentos de distinta índole para disponer del caso. Esto es así dado el hecho de que en el presente caso la única razón esbozada por parte *566del Municipio para no conceder la licencia sin sueldo soli-citada por el Sr. Zavala Vázquez fue precisamente el hecho de que dicha licencia estaba prohibida por la disposición constitucional que aquí nos ocupa. Igual criterio fue se-guido tanto por J.A.S.A.P. como por el tribunal a quo. Por lo cual, entendemos que es indispensable que analicemos el alcance de la referida disposición constitucional.

El Art. Ill, Sec. 15 de la Constitución del Estado Libre Asociado, supra, ed. 1982, pág. 343, conocido como “cláusu-la de incompatibilidad de cargos”, establece que:

Ningún Senador o Representante podrá ser nombrado, du-rante el término por el cual fue electo o designado, para ocupar en el Gobierno de Puerto Rico, sus municipios o instrumentali-dades, cargo civil alguno creado, o mejorado en su sueldo, du-rante dicho término. Ninguna persona podrá ocupar un cargo en el Gobierno de Puerto Rico, sus municipios o instrumentali-dades y ser al mismo tiempo Senador o Representante. Estas disposiciones no impedirán que un legislador sea designado para desempeñar funciones ad honorem. (Enfasis suplido.)

El transcrito precepto legal prohíbe, entre otras cosas, el que una persona que haya sido electa o designada senador o representante ocupe al mismo tiempo en que se desem-peña como tal cualquier otro cargo en el Gobierno de Puerto Rico, sus municipios o instrumentalidades.

Del propio texto de la disposición constitucional antes citada surge como excepción que dicha disposición “no impedir[á] que un legislador sea designado para desempe-ñar funciones ad honorem” (Art. Ill, Sec. 15, Const. E.L.A., supra), lo que significa libre de compensación o retribución.

Durante las labores de discusión del precepto constitu-cional aquí en controversia en el pleno de la Asamblea Constituyente, el Delegado señor Gaztambide Arrillaga in-dicó que:

*567... La idea de esta disposición es que un legislador no desem-peñe [sic] otro cargo, siempre y cuando que sea ad honorem, o sea, que no tenga sueldo. (Enfasis suplido y en el original.)!1)

Más adelante, en el mismo día y como parte de la antes citada discusión, este Delegado expresó que:

La idea de esto es impedir que se acumulen en unas pocas manos varios sueldos. Que el prestigio de un legislador pueda explotarse de tal manera que reciba sueldos indebidos en más de una ocasión por los servicios que presta a su pueblo. (Enfasis suplido.)(2)

Posteriormente el Delegado señor Negrón López, al re-sumir la discusión que se estaba llevando a cabo en el pleno expresó que:

El término “cargo civil” significa un cargo en el gobierno. “Cargo” es una posición pública, la cual, además de tener deberes que cumplir, conlleva una remuneración. (Énfasis suplido.)(3)

Por otro lado, el propio Delegado Negrón López expresó que la referida disposición constitucional que dispone so-bre la incompatibilidad entre el cargo de legislador y cual-quier otro cargo público en el Gobierno se establece “no ya con el propósito de que no se perciban dos sueldos, sino positivamente, por la razón de que conviene evitar por mortificaciones de alta moral pública, que una persona ocupe un cargo en una rama del gobierno, recibiendo la compensación que ese cargo conlleva, y ocupe en otra rama del gobierno un cargo incompatible en sus funciones y de-beres, renunciando la compensación en el segundo cargo...". (4)

*568Ciertamente, las expresiones del Delegado Negrón Ló-pez están delimitadas por el hecho de que el legislador “ocupe” otro cargo renunciando al sueldo de uno de ellos.

El alcance de estas expresiones, sin embargo, no hacen inoperante nuestras posición en el caso de autos, ya que, para los propósitos de la aplicación de la prohibición cons-titucional que surge de la cláusula de incompatibilidad de cargos, no se “ocupa” una plaza dentro del sistema de personal del Gobierno de Puerto Rico o sus instrumentalida-des y municipios si el empleado se acoge a una licencia sin sueldo, ya que es el emolumento así como el ejercicio fác-tico de las funciones inherentes al cargo las características fundamentales para determinar si un empleado “ocupa” o no un cargo público.(5)

Sobre este particular, en el momento de su aprobación final el texto del citado artículo quedó enmendado al susti-tuirse la palabra “Cargo Civil” por “Cargo”, sin embargo, las expresiones de los Delegados en la Asamblea Constitu-yente recogen la verdadera intención y el real espíritu de esta disposición constitucional.

Sobre este particular, en el caso de autos el tribunal a quo, indica en la página tres (3) de su sentencia que, en relación con la cláusula de incompatibilidad de cargos, *569“queda[n] únicamente excluidos] de esta prohibición cons-titucional aquellos casos en que el legislador sea nombrado para desempeñar sus funciones ad honorem, esto es, sin percibir remuneración alguna”. (Enfasis suplido.) Petición de certiorari, Apéndice, pág. 003.

En el caso ante nuestra consideración, el Sr. Zavala Vázquez no reclama ocupar dos (2) cargos públicos y des-empeñarse en éstos, ejerciendo funciones inherentes a am-bos puestos, a la vez que devenga compensación dual, sino solamente el conservar el derecho o beneficio que le concede tanto la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico como el propio reglamento de personal del Mu-nicipio de que una vez concluido su servicio público al Pueblo de Puerto Rico, éste pueda retornar a sus antiguas labores.

El principio constitucional al que nos enfrentamos en el presente caso nunca ha sido objeto de análisis por parte de este Tribunal. Por otro lado, en Pueblo ex rel. Arjona v. Landrón, 57 D.P.R. 67 (1940), también nos expresamos so-bre el desempeño de dos (2) posiciones en el Gobierno si-multáneamente, pero en esa ocasión la controversia fundamental estribó en tomo a la incompatibilidad de ejercer dos (2) funciones simultáneamente por ser ambos cargos incompatibles entre sí. Posteriormente, en Cordero, Auditor v. Tribl. de Distrito, 72 D.P.R. 378 (1951), nos enfrenta-mos ante la situación de determinar “si un senador puede renunciar a su cargo y ser nombrado Procurador General durante el período no transcurrido aún del término de cua-tro años para el cual fu[e] electo al Senado”. Cordero, Auditor v. Tribl. de Distrito, supra, pág. 378. Debemos hacer notar primeramente que la realidad jurídica que rodeó nuestra expresión en Cordero, Auditor v. Tribl. de Distrito, supra, es esencialmente distinta a la que tenemos ahora. En aquel entonces, la Constitución del Estado Libre Aso-ciado todavía no había entrado en vigor y regía en la isla la Carta Orgánica como máxima autoridad de ley local. En *570este cuadro jurídico, resolvimos allí que bajo la enmienda efectuada por el Congreso federal al Art. 30 de la Carta Orgánica, Ley Jones, 39 Stat. 959, Documentos Históricos, Sec. 30, L.P.R.A., Tomo 1, un senador puede renunciar a su cargo y ser nombrado a un cargo civil en el gobierno central.

Posteriormente, en González v. Alcalde de Utuado, 101 D.P.R. 47 (1973), resolvimos que aun cuando renuncie a su cargo, un senador, representante o funcionario público no puede ocupar durante el término para el cual fue electo un empleo o cargo civil en el Gobierno de Puerto Rico, sus municipios o instrumentalidades, creado o mejorado en su sueldo durante dicho término. Sobre el particular, la reso-lución emitida por J.A.S.A.P. específicamente dispuso que el Sr. Zavala Vázquez no podría acogerse a los posibles beneficios que se le adicionaran a su posición como resul-tado de sus funciones como legislador.

Así también, y a manera de comparación, tenemos ejem-plos de situaciones en los cuales, a pesar de existir una prohibición expresa de ley, de la incompatibilidad de ejer-cer más de un cargo, se ha permitido el desempeño en uno si en el otro se disfruta de una licencia sin sueldo. Ese es el caso de los profesores universitarios que son nombrados a la Judicatura y que reciben una licencia sin sueldo durante su incumbencia.

Como fundamento de su determinación, el foro de ins-tancia cita el caso Añeses v. Consejo Ejecutivo, 38 D.P.R. 267, 277 (1928), en el cual se expresa: "Parece conveniente agregar con relación a esto que si dos cargos son incompatibles, entonces, según ha sido resuelto por la gran prepon-derancia de las autoridades, la aceptación del segundo deja vacante el primero.” Sin embargo, las expresiones vertidas en Añeses v. Consejo Ejecutivo, supra, son claramente dis-tinguibles de la situación ante nos.

*571En aquella ocasión, también expresamos que como una posible solución a la incompatibilidad de ejercer dos (2) posiciones simultáneamente dentro del andamiaje guber-namental del Estado, “[ciada uno de ellos tal vez podría prestar sus servicios sin recibir compensación alguna”. Añeses v. Consejo Ejecutivo, supra, pág. 277. Así se limitó la discreción sobre la incompatibilidad de “ejercer” una dualidad de roles, al hecho de la remuneración económica que se pueda recibir por éstos, donde sólo es aceptable que, en efecto, se reciba sueldo por una sola de estas funciones. Como expresáramos anteriormente, la mayor distinción entre lo resuelto en Añeses v. Consejo Ejecutivo, supra, y la situación ante nos estriba en que allí se atiende el asunto del desempeño de dos (2) puestos con deberes y compensa-ciones independientes, y se asume que el mismo funciona-rio ejercerá las funciones de ambos puestos y devengará los salarios y retribuciones que le corresponda a ambas posiciones.

En resumen, podemos concluir que la prohibición cons-titucional a la que se refiere el Art. Ill, Sec. 15 de la Cons-titución del Estado Libre Asociado, supra, no es de aplica-ción a los funcionarios públicos que solicitan y se les concede una licencia sin sueldo para desempeñar sus fun-ciones en la Asamblea Legislativa.

Resuelta esta controversia, podemos analizar ahora si, a la luz de las disposiciones de ley aplicables, el Sr. Zavala Vázquez tenía derecho a recibir una licencia sin sueldo de sus funciones como Oficial Administrativo V en el Munici-pio de Ponce para desempeñarse en su cargo como Senador.

Excepto en los casos en que la ley o los reglamentos específicamente establecen el deber de concederla —como es el caso de los maestros que, previa solicitud al respecto, tienen derecho a una licencia sin sueldo por el término de su incumbencia en el cargo al que fueron electos— el otor-*572gamiento de una licencia sin sueldo depende más de las necesidades del servicio y de la agencia que la otorga que de las necesidades de los empleados que la solicitan. (6)

En estos casos la licencia sin sueldo tradicionalmente se ha considerado como un privilegio que se concede a los em-pleados regulares con el propósito de que éstos prosigan estudios, adquieran experiencia provechosa para el servi-cio, o por cualquier otra razón de mérito.

Es evidente que la concesión de una licencia sin sueldo puede acarrear serios inconvenientes, ya que en muchos casos, por tenerse que reservar el puesto que deja vacante el empleado en uso de la licencia, se dificulta el recluta-miento de un sustituto y se pueden afectar algunos servi-cios esenciales a la comunidad.

Por tal motivo, al evaluar los méritos de una licencia sin sueldo, debe considerarse no solamente la necesidad del empleado de ausentarse del servicio público y el beneficio que representaría dicha licencia para la agencia, sino tam-bién las dificultades que la concesión de la licencia acarrea-ría a la agencia o entidad. Antes de recomendarla, la auto-ridad nominadora debe asegurarse de que los beneficios que obtendrá el servicio público serán tales que sobrepasen los problemas que la concesión de la licencia conlleva.

Como requisito para la concesión de una licencia sin sueldo deberá también exigirse al empleado la seguridad de que se reintegrará a su puesto una vez finalice el pe-ríodo de licencia sin sueldo. Bajo ningún concepto debe con-cederse una licencia sin sueldo a un empleado como medio de retenerle el puesto mientras prueba fortuna en otros campos.

La Sec. 5.15 de la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. see. 1355, establece:

*573Además de los beneficios marginales que se establecen para los empleados públicos mediante leyes especiales ... éstos ten-drán derecho, entre otros, a los siguientes, según se disponga mediante reglamento:

(1) Licencia de vacaciones;

(2) licencia por enfermedad;

(3) licencias especiales por causa justificada, con o sin paga, según fuere el caso, tales como: licencia por maternidad, licencia para fines judiciales, licencia con sueldo para partici-par en actividades en donde se ostente la representación del país, licencia militar y licencia sin sueldo.

(4) licencias por servicios voluntarios a los Cuerpos de la Defensa Civil en casos de desastre.

Será responsabilidad de cada agencia velar por la protección y buena administración de los beneficios marginales de los empleados. (Enfasis suplido.)

La ley establece una obligación de cada agencia de to-mar en consideración estos derechos de los empleados pú-blicos en sus reglamentos. El Reglamento de Personal de la Administración Central, que incluye a todos los departa-mentos del Gobierno, establece en su Sec. 12.4 sobre licen-cias que:

Los empleados de las agencias comprendidas en la Adminis-tración Central tendrán derecho a las siguientes licencias, con o sin paga, conforme se establece a continuación:

1. Licencia de vacaciones

[Texto omitido]

2. Licencia por [e]nfermedad

[Texto omitido]

3. Licencia [m]ilitar

[Texto omitido]

4. Licencia para [f]ines [judiciales

[Texto omitido]

5. Licencia de [m]aternidad

[Texto omitido]

6. Licencia para [e]studios y[a]diestramientos

[Texto omitido]

7. Licencias [especiales con [p]aga

[Texto omitido]

8. Licencia sin [p]aga

a) En adición a las licencias sin paga provistas en otras sec-ciones de este reglamento, se concederán las siguientes:

(1) Para prestar servicios en otra agencia del Gobierno o

*574entidad privada, de determinarse que la experiencia que derive el empleado le resolverá una necesidad comprobada de adies-tramiento a la agencia o al servicio público.

b) Duración de la licencia sin paga. La licencia sin paga se concederá por un período no mayor de un año, excepto que po-drá prorrogarse a discreción de la agencia cuando exista una expectativa razonable de que el empleado se reintegrará a su trabajo. Al ejercer su discreción la agencia deberá determinar que se logra, por lo menos, uno de los siguientes propósitos:

(4) Ayuda a promover el desarrollo de un programa del Go-bierno, cuando estando trabajando en otra agencia o entidad, el continuar prestando servicios redunda en beneficio del interés público. See. 12.4(8) del Reglamento de Personal: Administra-ción Central, Oficina Central de Administración de Personal, 14 de octubre de 1976, págs. 84-114.

Al respecto, el Reglamento de Personal del Municipio de Ponce establece en su Sec. 11.4 lo referente a licencias. En el inciso (8) del citado reglamento se establece lo relacio-nado a las licencias sin paga:

8) Licencia sin paga

a) En adición a las licencias sin paga provistas en otras sec-ciones de este reglamento, se concederán las siguientes:

1) Para prestar servicios en otra agencia del Gobierno o entidad privada, de determinarse que la experiencia que derive el empleado le resolverá una necesidad comprobada de adies-tramiento al Municipio o al servicio público.

b) Duración de la licencia sin paga.

La licencia sin paga se concederá por un período no mayor de un año, excepto que podrá prorrogarse a discreción del Al-calde cuando exista una expectativa razonable de que el em-pleado se reintegrará a su trabajo. Al ejercer su discreción el Alcalde deberá determinar que se logra, por lo menos, uno de los siguientes propósitos:

4) Ayuda para promover el desarrollo de un programa del Gobierno, cuando estando trabajando en otra agencia o entidad, el continuar prestando servicios redunda en beneficio del interés público.

*575Según reseñado anteriormente, tanto la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico, el Reglamento de Personal: Administración Central, Sec. 12.4(8)(a)(l), supra, y el Reglamento del Municipio de Ponce, Sec. 11.4(8)(a)(l), disponen que un empleado público podrá ser beneficiario de una licencia sin sueldo como un derecho del empleado con el propósito de “prestar servicios en otra agencia del Gobierno o entidad privada, de determinarse que la experiencia que derive el empleado le resolverá una necesidad comprobada de adiestramiento al Municipio o al servicio público”.

Entendiendo que no es de aplicación a la situación del caso de autos la prohibición existente en la Constitución sobre incompatibilidad de funciones, no existe impedi-mento legal para que el Municipio, en su capacidad de au-toridad nominadora, evalúe la solicitud del Sr. Zavala Váz-quez y, de forma que no sea incompatible con lo aquí señalado, determine si procede, a la luz de su propio regla-mento y de los criterios anteriormente discutidos que de ellos se desprenden, si es procedente o no el otorgamiento de la mencionada licencia. Surge de la carta enviada por el Municipio al Sr. Zavala Vázquez que no se podrá atender su solicitud de licencia sin sueldo ya que la cláusula de incompatibilidad de cargos de la Constitución del E.L.A. así lo prohíbe. De lo anterior es imposible inferir si, sal-vado el impedimento constitucional, el Municipio accedería o no a la licencia sin sueldo o si concedería el beneficio de extender el término de ésta, ya que de entrada el Munici-pio no evaluó en sus méritos la solicitud presentada, des-pachando ésta a la luz de un impedimento constitucional.

Procedería entonces, de determinarse que la referida li-cencia pueda ser concedida, que la autoridad nominadora le extendiese o no la licencia por términos anuales, a su discreción, siguiendo como guía lo establecido en su regla-mento de personal para dichos fines. Además, debemos de-jar aclarado que el Sr. Zavala Vázquez no podrá disfrutar de ningún beneficio que se le pudiese haber añadido a su *576antigua posición y que resulte de la intervención de la Asamblea Legislativa a la cual pertenece.

No estaríamos, en nuestra opinión, ordenando al Muni-cipio de Ponce que conceda la licencia sin sueldo, sino que aplique los principios anteriormente discutidos y ejerza su discreción, dentro del marco de los reglamentos aplicables, para evaluar si procede o no concederla.

Por los anteriores fundamentos, disiento de la sentencia de la mayoría y, en su lugar, hubiese revocado la sentencia recurrida.