Municipio Autónomo de San Juan v. Junta de Planificación de Puerto Rico
Municipio Autónomo de San Juan v. Junta de Planificación de Puerto Rico
Opinion of the Court
emitió la opinión del Tribunal.
Debemos determinar a quiénes debe notificarse un re-curso de revisión presentado para impugnar una Resolución de la Junta de Planificación emitida en un proceso de rezonificación. En particular, nos corresponde analizar si se debe notificar a todos los dueños de las propiedades rezoni-ficadas por la Resolución. Además, tenemos que resolver cuál es el dueño a quien hay que notificar cuando hay un cambio de propietario durante el trámite administrativo. Por último, debemos establecer si un dueño puede ser noti-ficado mediante su representante designado para llevar a cabo el proceso de rezonificación.
Por los fundamentos que exponemos a continuación, se desestima el recurso de revisión presentado por el munici-pio de San Juan por falta de notificación y se mantiene en vigor la Resolución emitida por la Junta de Planificación.
I
El 30 de agosto de 2007 R.H. Holdings, Inc. (R.H. Holdings) y su Presidente, Sr. Ramón Acosta Díaz, en calidad de dueños
Tras varios incidentes relacionados con el proceso de re-calificación, la JP celebró una vista pública el 4 de diciem-bre de 2007 para evaluar esa petición. El 14 de julio de 2008, la JP notificó una Resolución mediante la cual aprobó el cambio en la zonificación de R-3 a C-L (comercial liviano) por considerar que el área se comportaba como de usos mixtos y alto volumen vehicular, derrotando el uso principal residencial. Advirtió que, una vez la JP autoriza una enmienda a un Mapa de Calificación/Zonificación, la enmienda entraría en vigor a los quince días de publicarse un edicto en un periódico de circulación general. Por otra parte, la JP recibió otras siete peticiones de enmienda a la Hoja Número 7-D del Mapa de Calificación de Suelos del Municipio de San Juan, las que fueron evaluadas de forma independiente.
El 12 de noviembre de 2011 R.H. Holdings vendió la propiedad en cuestión a la parte peticionaria compuesta por la Leda. Julia Pérez-Carrillo Sainz y el Ledo. Carlos Manuel Limardo Ortiz. Es decir, los peticionarios adquirie-ron la propiedad antes de finalizar el proceso administra-tivo de enmienda al mapa de calificación. Después de la adquisición, estos obtuvieron un permiso de uso del Muni-cipio Autónomo de San Juan (Municipio) para utilizar el local como oficina de su práctica privada de abogacía.
Para completar el proceso administrativo de enmiendas al mapa de calificación, el 31 de enero de 2012 la JP emitió
Insatisfecho con esa Resolución, el 30 de abril de 2012 el Municipio presentó un recurso de revisión ante el Tribunal de Apelaciones para impugnar la petición 2007-17-0420-JPZ presentada por R.H. Holdings. En síntesis, suplicó que se revocara y se dejara sin efecto la autorización de cambio de calificación de la propiedad especificada en esa petición. Nótese que, aunque delimitó la impugnación de la Resolu-ción a una de las ocho peticiones, el primer señalamiento de error en su recurso es si erró la JP al acumular en una sola resolución y aviso la notificación de enmiendas a ocho propiedades.
El Municipio solamente notificó su recurso al señor Rivera Pagán como representante de R.H. Holdings y del se-ñor Acosta Díaz. No notificó a los nuevos dueños de la pro-piedad ni a R.H. Holdings o al señor Acosta Díaz. Tampoco notificó a los propietarios de los otros siete solares que se vieron afectados por las enmiendas aprobadas en la Reso-lución C-18-09.
A raíz de esto, se presentaron tres mociones de desesti-mación por falta de notificación. El señor Acosta Díaz pre-sentó una primera en la cual alegó que, como Presidente de R.H. Holdings, le asistía el derecho a ser notificado del recurso de revisión por ser el dueño de la propiedad. Afirmó que el señor Rivera Pagán ya no trabajaba para su compañía, por lo que no era parte con interés en el caso.
La JP presentó la tercera moción de desestimación por falta de jurisdicción. Argumentó que el Municipio no había notificado a siete de los ocho proponentes de las enmiendas individuales, lo que incide sobre la jurisdicción del foro intermedio. Esto, pues no notificar a todos los proponentes tiene el efecto de limitar el derecho de participar en el pro-ceso apelativo, el cual podría culminar con la revocación de la notificación efectuada mediante el aviso publicado.
El Municipio se opuso a la solicitud de desestimación presentada por la JP por entender que la notificación he-cha al señor Rivera Pagán fue suficiente, pues este fue quien participó del proceso de la petición 2007-17-0420-JPZ. Esto, ya que la impugnación respecto a la Resolución C-18-09 se limita a esa petición. A su entender, no se afec-tarán las siete peticiones restantes con la determinación que en su día tome el Tribunal de Apelaciones. Además, señala que envió la notificación a la dirección del señor Rivera Pagán porque aparece en el expediente administra-tivo como el representante de R.H. Holdings y del señor Acosta Díaz.
Sucesivamente, las partes continuaron presentando mo-ciones para justificar la desestimación o no del recurso. El Tribunal de Apelaciones, mediante varias resoluciones, de-negó desestimar el recurso por falta de notificación a los ocho promotores y determinó que la notificación hecha al señor Rivera Pagán fue suficiente por haber sido el repre-sentante de R.H. Holdings. Es decir, acogió el plantea-miento del Municipio sobre que la impugnación se refiere
Tras esa denegatoria, la licenciada Pérez-Carrillo Sainz y el licenciado Limardo Ortiz acudieron ante este Tribunal mediante una moción en auxilio de jurisdicción para que revisáramos el aspecto jurisdiccional por falta de notifica-ción y petición de certiorari. Además, solicitaron que revo-cáramos la determinación del Tribunal de Apelaciones de no considerar la oposición, porque el reglamento de ese foro no provee para ello. Expedimos el recurso. Contando con el beneficio de las comparecencias de las partes, proce-demos a resolver.
II
Nuestra Constitución protege a los ciudadanos de no ser privados de su propiedad sin un debido procedimiento de ley. Art. II, Sec. 11, Const. ELA, LPRA, Tomo 1; Emda. V, Const. EE. UU., LPRA, Tomo 1. La notificación adecuada es un elemento indispensable del debido proceso de ley. Mun. San Juan v. Plaza Las Americas, 169 DPR 310, 329 (2006). Así pues, la falta de notificación adecuada del recurso de revisión de una decisión administrativa puede afectar la jurisdicción del Tribunal de Apelaciones. Matos v. Metropolitan Marble Corp., 104 DPR 122 (1975). Por tal razón, para dirimir la controversia ante nuestra consideración es necesario evaluar los requisitos de una notificación adecuada de un recurso de revisión administrativo en el contexto de una Resolución emitida por la JP para enmendar un mapa de zonificación.
A. Proceso de enmiendas a los mapas de zonificación
La JP es el organismo encargado de proteger los intereses de los ciudadanos en el descargo de la política
Adviértase que la creación de dicha reglamentación se clasifica como regla legislativa porque impacta directamente a los ciudadanos en general y obliga con fuerza de ley a la agencia. Centro Unidos Detallistas v. Com. Serv. Púb., 174 DPR 174, 182 (2008). Esto contrasta con las reglas de interpretación o procesales que no tienen fuerza de ley, por lo que no crean derechos a los ciudadanos. Agosto Serrano v. F.S.E., 132 DPR 866, 873 (1993). No obstante, el hecho de que se trate de un proceso de reglamentación, no acarrea la aplicación automática de la doctrina general de reglamentos y, mucho menos, lo relativo a la notificación. Ramírez et al. v. Jta. Planificación, 185 DPR 748, 759 (2012). No puede ser de otra forma, pues en este proceso de rezonificación, los dueños ven sus intereses propietarios directamente afectados.
B. Notificación adecuada como parte del debido proceso de ley en los procesos de zonificación
Aunque los procesos de rezonificación son cuasilegislativos, la realidad es que forman un híbrido al impactar los intereses propietarios de los ciudadanos que presentan las solicitudes de cambios a la zonificación de sus propiedades.
La enmienda al mapa de zonificación que dio origen al recurso ante nos fue producto de un proceso cuasilegislativo, por lo que aplica la Sec. 2.7(b) de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre
(b) Cualquier acción para impugnar la validez de su faz de una regla o reglamento por el incumplimiento de las disposi-ciones de este capítulo deberá iniciarse en el Tribunal de Ape-laciones dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de vigencia de dicha regla o reglamento. La competencia sobre la acción corresponderá al Circuito de la región judicial donde está ubicado el domicilio del recurrente.
En cambio, la LPAU define “adjudicación” como el “pronunciamiento mediante el cual una agencia determina los derechos, obligaciones o privilegios que correspondan a una parte”. 3 LPRA sec. 2102(b). Vemos, pues, que el proceso de adjudicación se distingue por ser de aplicación particular, mediante el cual se adjudican derechos u obligaciones de una o más personas específicas. J.P. v. Frente Unido I, 165 DPR 445, 463-464 (2005); Luan Investment Corp. v. Román, supra, pág. 547. En cuanto a la revisión de las determinaciones administrativas en su función adjudicativa, la Sec. 4.2 de la LPAU, 3 LPRA sec. 2172, dispone lo siguiente:
[u]na parte adversamente afectada por una orden o resolu-ción final de una agencia y que haya agotado todos los reme-dios provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente podrá presentar una solicitud de re-visión ante el Tribunal de Apelaciones, dentro de un término de treinta (30) días contados a partir de la fecha del archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución final de la agencia o a partir de la fecha aplicable de las dis-puestas en la see. 2165 de este título cuando el término para solicitar la revisión judicial haya sido interrumpido mediante la presentación oportuna de una moción de reconsideración. La parte notificará la presentación de la solicitud de revisión a la agencia y a todas las partes dentro del término para solici-tar dicha revisión.
En cuanto a lo que hoy nos ocupa, hemos expresado que no existen partes como tal ante la agencia en un
Al ser así, a los procesos de rezonificación debería apli-carles el proceso de impugnación de reglamento establecido en la Sec. 2.7 de la LPAU, supra, y no el dispuesto en la See. 4.2 de la misma ley, supra. Por ello, quien impugna no tendría que notificar su recurso de revisión a los propietarios.
No obstante, ante una situación similar, en Ramírez et al. v. Jta. Planificación, supra, este Tribunal concluyó que los dueños tenían derecho a ser notificados de una senten-cia del Tribunal de Apelaciones. Reconocimos que estos eran partes cuyos intereses podrían ser afectados particularmente por los cambios en zonificación de sus propiedades. Entendimos que los intereses propietarios de los dueños afectados por la determinación de la JP o del foro revisor hacen que se activen las garantías del debido proceso de ley en su vertiente procesal, incluyendo las de una notificación adecuada. Ramírez et al. v. Jta. Planificación, supra.
El debido proceso de ley procesal "impone al Estado la obligación de garantizar que la interferencia con los intereses de libertad y propiedad del individuo se haga a través de un procedimiento que sea justo y equitativo”. Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowell, etc., 133 DPR 881,
En virtud de lo anterior, la falta de una notificación adecuada viola las garantías del debido proceso de ley de los dueños de las propiedades que se ven afectadas por los procesos de zonificación. Véase Asoc. Vec. Altamesa Este v. Mun. San Juan, 140 DPR 24 (1996). Como consecuencia, este Tribunal dispuso que “independientemente de quién sea el peticionario en el proceso de cambio de zonificación, surge diáfanamente del Reglamento la importancia de notificar a los dueños de las propiedades de la zona sujeta al cambio”. (Enfasis suplido). Ramírez et al. v. Jta. Planificación, supra, pág. 759 Al respecto, la Sec. 4.06 del Reglamento de Zonificación de Puerto Rico, Reglamento de Planificación Núm. 4 de la Junta de Planificación de 5 de noviembre de 2000, pág. 53, establece que “cuando sea por iniciativa propia y se trate de solares de pertenencia privada o pública, la Junta notificará al dueño de la propiedad”.
Asimismo, la notificación es esencial en todos los aspectos que cubren el proceso de zonificación. En Ramírez et al. v. Jta. Planificación, supra, este Tribunal expresó:
*909 Por consiguiente, si la notificación a los dueños de las pro-piedades sujetas al proceso de zonificación es tan esencial en el ámbito administrativo, no vemos cómo a nivel apelativo la notificación pueda ser más laxa. En otras palabras, la impor-tancia de la notificación a los propietarios cubre todo el proceso de zonificación, incluyendo las etapas apelativas. (Enfasis en el original). íd., pág. 760.
Por lo tanto, en dicho caso concluimos que los setenta y ocho propietarios de las peticiones aprobadas mediante una Resolución de la JP eran partes que debían ser notifi-cadas adecuadamente durante todo el proceso. íd. Esto res-ponde a que los derechos sobre su propiedad se podrían ver afectados mediante un cambio de zonificación producto de la revisión judicial. íd.
Por su parte, la Regla 58(B) del Reglamento del Tribunal de Apelaciones, 4 LPRA Ap. XXII-B, regula específicamente el proceso de revisión de las decisiones administrativas. En lo pertinente al caso ante nos, dispone:
(B) Notificación a las partes.—
(1) Cuándo se hará. — La parte recurrente notificará el es-crito de revisión debidamente sellado con la fecha y hora de su presentación a los abogados(as) de récord del trámite adminis-trativo o, en su defecto, a las partes, así como a la agencia o al [(a la)] funcionario(a) administrativo(a) de cuyo dictamen se recurre, dentro del término para presentar el recurso, siendo éste un término de cumplimiento estricto.
III
En primer lugar, la parte peticionaria plantea que erró el Tribunal de Apelaciones al no desestimar por falta de notificación adecuada. Por ello, a la luz de la normativa expuesta, debemos resolver: (1) si es suficiente la notifica-ción hecha al representante asignado por una corporación para presentar la petición de cambio de zonificación; (2) a quién debe notificar el Municipio si hay un cambio de dueño durante el trámite administrativo, y (3) si el Muni-
Hemos dejado claro que la falta de notificación ade-cuada en cualquier etapa del proceso de rezonificación puede violar las garantías al debido proceso de ley de los dueños de las propiedades afectadas, incluyendo en la etapa apelativa. Por esta razón, es indispensable determi-nar si el Municipio notificó correctamente su recurso a to-das las partes que pudieran quedar afectadas por la deter-minación del Tribunal de Apelaciones.
Según expusimos, la Resolución C-18-09 fue el resul-tado de ocho peticiones de enmiendas a zonificación que presentaron los dueños o sus representantes. En el caso de la petición 2007-17-0420-JPZ, R.H. Holdings, como dueño de la propiedad, emitió una resolución corporativa para que su Presidente presentara la solicitud de enmienda ante la JP. Asimismo, este notificó a la JP que autorizaba al señor Rivera Pagán a presentar la solicitud como su representante. Al momento de presentar el recurso de re-visión, el Municipio notificó a quien había sido el represen-tante durante el trámite administrativo y cuya dirección aún constaba en el expediente. Entendemos que el Muni-cipio actuó correctamente al notificar a la dirección del se-ñor Rivera Pagán, ya que este fue quien presentó la peti-ción 2007-17-0420-JPZ a nombre de R.H. Holdings y del señor Acosta Díaz. Claro está, si la corporación deseaba cambiar su representante, debía notificarlo a la JP para que así se hiciera constar en el expediente administrativo.
Ahora bien, al sostener que, como mínimo, debe notifi-carse a los dueños, debemos determinar qué ocurre si hay un cambio de dueño durante el proceso. La parte peticio-naria señala que tiene derecho a que se le notifique por ser los dueños al momento de la presentación del recurso de revisión administrativa. El Municipio arguye que sería muy oneroso determinar quién es el dueño actual. Consi-
Por último, es necesario establecer si el Municipio debía notificar su recurso a los ocho dueños incluidos en la Reso-lución C-18-09. Recordemos que mediante dicha resolución y el correspondiente aviso en el periódico se enmendó la Hoja Número 7-D del Mapa de Calificación de Suelos del Municipio de San Juan. Tanto el Municipio como el Tribunal de Apelaciones sostienen que la impugnación se refiere y afectará únicamente a una de las ocho peticiones. No estamos de acuerdo.
Los dueños de las propiedades que forman parte de la Resolución impugnada presentaron las peticiones de rezonificación. Como consecuencia, no albergamos duda que estos son partes con derecho a ser notificados durante todo el proceso administrativo y apelativo. Además, son los proponentes de los procesos de cambios en zonificación que culminaron con la publicación de una sola resolución y un aviso que el Municipio esencialmente impugna. Evidente-mente, sus intereses podrían verse afectados si el Tribunal de Apelaciones decide revocar la Resolución C-18-09 de la JP, por lo que se podría anular el efecto del aviso público.
Más aún, el Municipio señaló ante el Tribunal de Apela-ciones que la JP erró al acumular en una sola resolución y aviso la notificación de enmiendas a las ocho propiedades.
Por todo lo anterior, es forzoso concluir que el recurso de revisión presentado por el Municipio nunca se perfeccionó por haber incumplido con el requisito de notificación. Con-secuentemente, el foro apelativo intermedio no tiene juris-dicción y procede la desestimación del recurso. Concluido esto, es innecesaria la discusión del segundo señalamiento de error presentado por la parte peticionaria.
En síntesis, la notificación de un recurso de revisión presentado para impugnar una Resolución de la JP debe hacerse a todos los dueños o peticionarios que se incluyen en dicho dictamen, según constan en el expediente administrativo, en virtud de la naturaleza del proceso de rezonificación que nos ocupa. Si los dueños tienen un representante designado para el proceso de petición de enmienda, la notificación a este será suficiente, salvo que estos revoquen o designen un nuevo representante y lo hagan constar ante la JP. De surgir esta situación, deberá notificarse al representante nuevo o la persona designada por los propietarios. Por otro lado, de ocurrir un cambio de dueño durante el trámite administrativo, es responsabilidad del nuevo propietario registrar ese cambio en la JP.
IV
Por los fundamentos antes discutidos, se desestima el recurso presentado ante el Tribunal de Apelaciones por el Municipio y se mantiene vigente la Resolución C-18-09.
En el encasillado de dueño en la solicitud de petición de enmienda aparece R.H. Holding/Ramón Acosta.
El Art. 32 de la Ley Orgánica de la Junta de Planificación de Puerto Rico, reconoce que las actuaciones realizadas al amparo de esta autoridad constituyen actos de naturaleza cuasilegislativa. 23 LPRA sec. 63d.
Case-law data current through December 31, 2025. Source: CourtListener bulk data.