1 F O R P U B L I C A T I O N 2 3 I N T H E S U P R E M E C O U R T O F T E N N E S S E E 4 5 6 A T K N O X V I L L E FILED 7 C A S T L E W O O D , I N C . , ( June 1, 1998 8 9 Cecil Crowson, Jr. 10 ( Appellate C ourt Clerk 11 P l a i n t i f f - A p p e l l a n t , ( 12 ( 13 ( A n d e r s o n C o u n t y 14 v . ( 15 ( H o n . W i l l i a m E . L a n t r i p , 16 ( C h a n c e l l o r 17 A N D E R S O N C O U N T Y , T E N N E S S E E ; P A T S Y ( 18 S T A I R , T R U S T E E ; O W E N K . R I C H A R D S O N , ( S . C t . N o . 0 3 S 0 1 - 9 7 0 5 - C H - 0 0 0 5 3 19 T A X A S S E S S O R ; C I T Y O F O A K R I D G E , ( 20 T E N N E S S E E ; A N D T H E T E N N E S S E E S T A T E ( 21 B O A R D O F E Q U A L I Z A T I O N , ( 22 ( 23 D e f e n d a n t s - A p p e l l e e s . ( 24 25 F o r P l a i n t i f f - A p p e l l a n t : F o r D e f e n d a n t s - A p p e l l e e s : 26 27 B e r n a r d E . B e r n s t e i n D a v i d A . S t u a r t 28 K n o x v i l l e C l i n t o n 29 30 D o r i s C . A l l e n R o b e r t W . W i l k i n s o n 31 K n o x v i l l e O a k R i d g e 32 33 J o h n K n o x W a l k u p 34 A t t o r n e y G e n e r a l & R e p o r t e r 35 N a s h v i l l e 36 37 M i c h a e l E . M o o r e 38 S o l i c i t o r G e n e r a l 39 N a s h v i l l e 40 41 C h r i s t i n e L a p p s 42 A s s i s t a n t A t t o r n e y G e n e r a l 43 N a s h v i l l e 44 45 46 47 O P I N I O N 48 49 50 51 52 J U D G M E N T O F C O U R T O F 53 A P P E A L S A F F I R M E D . R E I D , S P . J . 54 1 T h i s c a s e p r e s e n t s f o r r e v i e w t h e C o u r t o f A p p e a l s ’

2 d e c i s i o n t h a t t h e c l a s s i f i c a t i o n a s i n d u s t r i a l a n d c o m m e r c i a l o f t w o

3 o r m o r e c o n d o m i n i u m u n i t s r e n t e d b y t h e o w n e r t o o t h e r s f o r t h e i r u s e

4 a s r e s i d e n c e s d o e s n o t v i o l a t e A r t i c l e I I , S e c t i o n 2 8 o f t h e

5 T e n n e s s e e C o n s t i t u t i o n . N o r d o e s t h e s t a t u t e v i o l a t e t h e e q u a l 1 6 p r o t e c t i o n c l a u s e o f t h e U n i t e d S t a t e s C o n s t i t u t i o n . T h a t d e c i s i o n 2 7 i s a f f i r m e d .

8

9 I

10

11 T h e e s s e n t i a l f a c t s w e r e s t i p u l a t e d . P u r s u a n t t o t h e 3 12 H o r i z o n t a l P r o p e r t y A c t , t h e p l a i n t i f f , C a s t l e w o o d , I n c . , d e v e l o p e d

13 i n O a k R i d g e a r e a l e s t a t e c o n d o m i n i u m p r o j e c t c o n s i s t i n g o f 8 6 t w o -

14 b e d r o o m u n i t s s i t u a t e d i n 1 9 s e p a r a t e b u i l d i n g s c o n t a i n i n g f r o m f o u r

15 t o s i x u n i t s o r a p a r t m e n t s e a c h . T h e u n i t s w e r e o f f e r e d f o r s a l e a s

16 s e p a r a t e r e s i d e n c e s .

17

18 S i x u n i t s t h a t h a d b e e n s o l d t o i n d i v i d u a l o w n e r s w e r e

1 S e e U . S . C o n s t . A m e n d . X I V , § 1 . T h e C o u r t o f A p p e a l s d i d n o t c o n s i d e r t h e f e d e r a l c o n s t i t u t i o n a l i s s u e b u t i t i s a s s e r t e d o n t h i s a p p e a l .

2 T h e r e c o r d i s i n s u f f i c i e n t l y d e v e l o p e d t o a d d r e s s t h e p r o c e d u r a l i s s u e s r a i s e d b y t h e d e f e n d a n t s - w h e t h e r C a s t l e w o o d f a i l e d t o p a y t h e d i s p u t e d t a x e s u n d e r p r o t e s t , w h e t h e r f a i l i n g t o p a y t h e t a x e s u n d e r p r o t e s t p r o h i b i t s a n a p p e a l o f t h e a s s e s s m e n t , a n d w h e t h e r a t a x p a y e r m u s t a p p e a l a n a s s e s s m e n t t o t h e S t a t e B o a r d o f E q u a l i z a t i o n b e f o r e p r o c e e d i n g t o C h a n c e r y C o u r t . F u r t h e r m o r e , t h e p a r t i e s s t i p u l a t e d a s f o l l o w s :

C a s t l e w o o d a p p e a l e d t h e a c t i o n t a k e n t o t h e a p p r o p r i a t e g o v e r n m e n t a l a g e n c i e s . T h e a p p e a l u l t i m a t e l y r e a c h e d t h e A s s e s s m e n t A p p e a l s C o m m i s s i o n w h i c h a f f i r m e d t h e A n d e r s o n C o u n t y B o a r d o f E q u a l i z a t i o n a n d i s s u e d i t s o f f i c i a l c e r t i f i c a t e o n M a y 4 t h , 1 9 9 3 . . . . A s p r o v i d e d f o r i n t h e c e r t i f i c a t e , a d i s s a t i s f i e d p a r t y i s e n t i t l e d t o j u d i c i a l r e v i e w b y f i l i n g a p e t i t i o n i n C h a n c e r y C o u r t w i t h i n s i x t y d a y s o f t h e d a t e o f t h e c e r t i f i c a t e .

3 T e n n . C o d e A n n . § 6 6 - 2 7 - 1 0 1 e t s e q ( 1 9 9 3 ) .

- 2 - 1 c l a s s i f i e d b y t h e c o u n t y p r o p e r t y a s s e s s o r a s r e s i d e n t i a l p r o p e r t y

2 a n d a s s e s s e d f o r c o u n t y a n d c i t y t a x e s a t 2 5 p e r c e n t o f v a l u e , w h i l e

3 t h e r e m a i n i n g 8 0 u n i t s , w h i c h w e r e h e l d b y C a s t l e w o o d t o b e r e n t e d t o

4 s e p a r a t e o c c u p a n t s , w e r e c l a s s i f i e d a s i n d u s t r i a l a n d c o m m e r c i a l

5 p r o p e r t y a n d a s s e s s e d a t 4 0 p e r c e n t o f v a l u e .

6

7 T h e t r i a l c o u r t f o u n d t h a t t h e u n i t s o w n e d b y C a s t l e w o o d

8 s h o u l d b e c l a s s i f i e d a s r e s i d e n t i a l p r o p e r t y . T h e C o u r t o f A p p e a l s

9 r e v e r s e d , h o l d i n g t h a t t h e r e n t a l u n i t s a r e i n d u s t r i a l a n d c o m m e r c i a l

10 p r o p e r t y w i t h i n t h e m e a n i n g o f A r t i c l e I I , S e c t i o n 2 8 o f t h e

11 T e n n e s s e e C o n s t i t u t i o n .

12

13 I

14

15 A r t i c l e I I , S e c t i o n 2 8 c l a s s i f i e s r e a l p r o p e r t y i n t o f o u r

16 c a t e g o r i e s : p u b l i c u t i l i t y , i n d u s t r i a l a n d c o m m e r c i a l , r e s i d e n t i a l ,

17 a n d f a r m . T h e c o n s t i t u t i o n d o e s n o t f u r t h e r d e f i n e t h e c l a s s e s o f

18 p r o p e r t y o t h e r t h a n t o s t a t e , “ r e s i d e n t i a l p r o p e r t y c o n t a i n i n g t w o

19 ( 2 ) o r m o r e r e n t a l u n i t s i s h e r e b y d e f i n e d a s i n d u s t r i a l a n d

20 c o m m e r c i a l p r o p e r t y . ” T h e d i s t i n c t i o n b e t w e e n i n d u s t r i a l a n d

21 c o m m e r c i a l a n d r e s i d e n t i a l i s s e t f o r t h i n t h e s t a t u t e :

22

23 “ I n d u s t r i a l a n d c o m m e r c i a l p r o p e r t y ” i n c l u d e s 24 a l l p r o p e r t y o f e v e r y k i n d u s e d , d i r e c t l y o r 25 i n d i r e c t l y , o r h e l d f o r u s e , f o r a n y c o m m e r c i a l , 26 m i n i n g , i n d u s t r i a l , m a n u f a c t u r i n g , t r a d e , 27 p r o f e s s i o n a l , c l u b ( w h e t h e r p u b l i c o r p r i v a t e ) , 28 n o n e x e m p t l o d g e , b u s i n e s s , o r s i m i l a r p u r p o s e , 29 w h e t h e r c o n d u c t e d f o r p r o f i t o r n o t . A l l r e a l 30 p r o p e r t y w h i c h i s u s e d , o r h e l d f o r u s e , f o r 31 d w e l l i n g p u r p o s e s w h i c h c o n t a i n s t w o ( 2 ) o r m o r e 32 r e n t a l u n i t s i s h e r e b y d e f i n e d a n d s h a l l b e

- 3 - 1 c l a s s i f i e d a s “ i n d u s t r i a l a n d c o m m e r c i a l 2 p r o p e r t y . ” 3 4

5 T e n n . C o d e A n n . § 6 7 - 5 - 5 0 1 ( 4 ) ( 1 9 9 4 ) .

6

7 “ R e s i d e n t i a l p r o p e r t y ” i n c l u d e s a l l r e a l 8 p r o p e r t y w h i c h i s u s e d , o r h e l d f o r u s e , f o r 9 d w e l l i n g p u r p o s e s a n d w h i c h c o n t a i n s n o t m o r e 10 t h a n o n e ( 1 ) r e n t a l u n i t . A l l r e a l p r o p e r t y 11 w h i c h i s u s e d , o r h e l d f o r u s e , f o r d w e l l i n g 12 p u r p o s e s b u t w h i c h c o n t a i n s t w o ( 2 ) o r m o r e 13 r e n t a l u n i t s i s h e r e b y d e f i n e d a n d s h a l l b e 14 c l a s s i f i e d a s “ i n d u s t r i a l a n d c o m m e r c i a l 15 p r o p e r t y . ” 16 17

18 T e n n . C o d e A n n . § 6 7 - 5 - 5 0 1 ( 1 0 ) ( 1 9 9 4 ) .

19

20 N e i t h e r t h e c o n s t i t u t i o n , t h e s e s t a t u t e s , n o r t h e

21 H o r i z o n t a l P r o p e r t y A c t m a k e s a n y s p e c i f i c r e f e r e n c e t o t h e

22 c l a s s i f i c a t i o n o f c o n d o m i n i u m p r o p e r t y f o r t a x a t i o n p u r p o s e s . T h e

23 H o r i z o n t a l P r o p e r t y A c t p r o v i d e s t h a t t a x e s o n c o n d o m i n i u m s “ s h a l l b e

24 a s s e s s e d a g a i n s t a n d c o l l e c t e d o n e a c h i n d i v i d u a l a p a r t m e n t , e a c h o f

25 w h i c h s h a l l b e c a r r i e d o n t h e t a x b o o k s a s a s e p a r a t e a n d d i s t i n c t

26 e n t i t y f o r t h a t p u r p o s e , a n d n o t o n t h e b u i l d i n g o r p r o p e r t y a s a

27 w h o l e . ” T e n n . C o d e A n n . § 6 6 - 2 7 - 1 2 0 ( a ) ( 1 9 9 3 ) . C a s t l e w o o d i n s i s t s

28 t h a t b e c a u s e t h e H o r i z o n t a l P r o p e r t y A c t d e e m s e a c h c o n d o m i n i u m u n i t

29 t o b e a s e p a r a t e p a r c e l f o r o w n e r s h i p a n d t a x a t i o n p u r p o s e s , i t s 8 0

30 c o n d o m i n i u m u n i t s a r e s e p a r a t e r e s i d e n t i a l d w e l l i n g s r a t h e r t h a n “ t w o

31 o r m o r e r e n t a l u n i t s . ” T h e p r o v i s i o n s o f t h e H o r i z o n t a l P r o p e r t y A c t

32 d o n o t s u p p o r t t h e t a x p a y e r ’ s p o s i t i o n .

33

34 T h e r e i s n o m i s t a k i n g t h e m e a n i n g o f t h e c o n s t i t u t i o n a l

- 4 - 1 p r o v i s i o n o r t h e s t a t u t e . T h e b u i l d i n g s o w n e d b y C a s t l e w o o d c o n t a i n

2 t w o o r m o r e r e n t a l u n i t s h e l d f o r d w e l l i n g p u r p o s e s . N e i t h e r t h e

3 c o n s t i t u t i o n n o r t h e s t a t u t e s u g g e s t s t h a t c o n d o m i n i u m s s h o u l d b e

4 c l a s s i f i e d f o r a s s e s s m e n t p u r p o s e s d i f f e r e n t l y t h a n o t h e r r e s i d e n t i a l

5 p r o p e r t y . C o n s e q u e n t l y , t h e a p p r o p r i a t e c l a s s i f i c a t i o n o f t h e

6 p l a i n t i f f ’ s m u l t i p l e c o n d o m i n i u m u n i t s i s i n d u s t r i a l a n d c o m m e r c i a l .

7

8 I I

9

10 I n S n o w v . C i t y o f M e m p h i s , 5 2 7 S . W . 2 d 5 5 ( T e n n . 1 9 7 5 ) ,

11 t h e t a x p a y e r c l a i m e d t h a t t h e c o n s t i t u t i o n a l a m e n d m e n t d e f i n i n g

12 r e s i d e n t i a l p r o p e r t y c o n t a i n i n g t w o o r m o r e r e n t a l u n i t s a s

13 c o m m e r c i a l p r o p e r t y v i o l a t e s t h e e q u a l p r o t e c t i o n c l a u s e o f t h e

14 F o u r t e e n t h A m e n d m e n t o f t h e U n i t e d S t a t e s C o n s t i t u t i o n . I n t h a t

15 c a s e , t h e C o u r t f i r s t n o t e d t h e l a t i t u d e g i v e n t h e s t a t e s i n m a t t e r s

16 o f g o v e r n a n c e :

17

18 “ T h e S t a t e s h a v e a v e r y w i d e d i s c r e t i o n i n t h e 19 l a y i n g o f t h e i r t a x e s . . . . t h e S t a t e s h a v e 20 t h e a t t r i b u t e o f s o v e r e i g n p o w e r s i n d e v i s i n g 21 t h e i r f i s c a l s y s t e m s t o e n s u r e r e v e n u e a n d 22 f o s t e r t h e i r l o c a l i n t e r e s t s . O f c o u r s e , t h e 23 S t a t e s , i n t h e e x e r c i s e o f t h e i r t a x i n g p o w e r , 24 a r e s u b j e c t t o t h e r e q u i r e m e n t s o f t h e E q u a l 25 P r o t e c t i o n C l a u s e o f t h e F o u r t e e n t h A m e n d m e n t . 26 B u t t h a t c l a u s e i m p o s e s n o i r o n r u l e o f 27 e q u a l i t y , p r o h i b i t i n g t h e f l e x i b i l i t y a n d 28 v a r i e t y t h a t a r e a p p r o p r i a t e t o r e a s o n a b l e 29 s c h e m e s o f s t a t e t a x a t i o n . ” 30 31

32 I d a t 6 4 ( q u o t i n g A l l i e d S t o r e s o f O h i o , I n c . v . B o w e r s , 3 5 8 U . S .

33 5 2 2 , 7 9 S . C t . 4 3 7 ( 1 9 5 9 ) ) .

34

- 5 - 1 T h e C o u r t t h e n h e l d t h a t t h e S t a t e ’ s a c t i o n w i l l b e

2 s u s t a i n e d i f t h e r e i s a “ r a t i o n a l b a s i s ” f o r t h e c l a s s i f i c a t i o n :

3

4 “ B u t t h e r e i s a p o i n t b e y o n d w h i c h t h e S t a et 5 c a n n o t g o w i t h o u t v i o l a t i n g t h e E q u a l P r o t e c t i o n 6 C l a u s e . T h e S t a t e m u s t p r o c e e d u p o n a r a t i o n a l 7 b a s i s a n d m a y n o t r e s o r t t o a c l a s s i f i c a t i no 8 t h a t i s p a l p a b l y a r b i t r a r y . T h e r u l e o f t e nh a s 9 b e e n s t a t e d t o b e t h a t t h e c l a s s i f i c a t i o n ‘ m u s t 10 r e s t u p o n s o m e g r o u n d o f d i f f e r e n c e h a v i n g a 11 f a i r a n d s u b s t a n t i a l r e l a t i o n t o t h e o b j e c t o f 12 t h e l e g i s l a t i o n . ’ ( C i t a t i o n s o m i t t e d . ) ‘ I f t h e 13 s e l e c t i o n o r c l a s s i f i c a t i o n i s n e i t h e r 14 c a p r i c i o u s n o r a r b i t r a r y , a n d r e s t s u p o n s o m e 15 r e a s o n a b l e c o n s i d e r a t i o n o f d i f f e r e n c e o r 16 p o l i c y , t h e r e i s n o d e n i a l o f t h e e q u a l 17 p r o t e c t i o n o f t h e l a w . ’ B r o w n - F o r m a n C o . v . 18 C o m m o n w e a l t h o f K e n t u c k y , 2 1 7 U . S . 5 6 3 , 5 7 3 , 3 0 19 S . C t . 5 7 8 , 5 8 0 [ ( 1 9 1 0 ) ] S t a t e B o a r d o f T a x 20 C o m ’ r s o f I n d i a n a v . J a c k s o n , 2 8 3 U . S . 5 2 7 , 5 3 7 , 21 5 1 S . C t . 5 4 0 , 5 4 3 [ ( 1 9 3 1 ) ] . T h a t a s t a t u t e m a y 22 d i s c r i m i n a t e i n f a v o r o f a c e r t a i n c l a s s d o e s 23 n o t r e n d e r i t a r b i t r a r y i f t h e d i s c r i m i n a t i o n i s 24 f o u n d e d u p o n a r e a s o n a b l e d i s t i n c t i o n , o r 25 d i f f e r e n c e i n s t a t e p o l i c y . ” 26

27

28 I d . a t 6 4 - 6 5 . I t c o n c l u d e d t h a t t h e t e s t o f w h e t h e r a c l a s s i f i c a t i o n

29 w h i c h d i s c r i m i n a t e s w i l l s u r v i v e a n e q u a l p r o t e c t i o n c h a l l e n g e o f

30 a r b i t r a r i n e s s , i s w h e t h e r “ a n y s t a t e o f f a c t s r e a s o n a b l y c a n b e

31 c o n c e i v e d t h a t w o u l d s u s t a i n i t . ” I d . a t 6 5 .

32

33 T h e C o u r t i n S n o w v . C i t y o f M e m p h i s , f o u n d t h a t “ [ t ] h e

34 p u r p o s e a n d o b j e c t i v e o f t h e [ a m e n d m e n t t o A r t i c l e I I , S e c t i o n 2 8 ] i s

35 t o t a x i n c o m e - p r o d u c i n g p r o p e r t y a t a h i g h e r r a t e t h a n o w n e r - o c c u p i e d

36 r e s i d e n c e s a n d f a r m s . ” I d . a t 6 6 .

37

38 . . . [ I ] t i s c l e a r t h a t t h e r e i s d i s c r i m i n a t i o n 39 i n f a v o r o f t h e r e a l p r o p e r t y o w n e r w h o l i v e s i n

- 6 - 1 o n e - h a l f o f a d u p l e x a n d r e n t s t h e o t h e r h a l f 2 a n d i n f a v o r o f t h e r e a l p r o p e r t y o w n e r w h o 3 r e n t s o n e o r m o r e s i n g l e - f a m i l y r e i s d e n c e s . 4 T h e r e i s s u b s t a n t i a l p r o o f i n t h e N a s h v i l l e c a s e 5 t h a t s i n g l e - f a m i l y r e s i d e n c e s f o r r e n t a l 6 p u r p o s e s m a k e a p o o r i n v e s t m e n t . T h e c o s t o f 7 l a n d o n t h e o n e h a n d a n d t h e s a v i n s g t o b e 8 e f f e c t e d i n t h e c o n s t r u c t i o n a n d o e p r a t i o n o f 9 m u l t i - u n i t a p a r t m e n t s r e n d e r i t i n o c n c e i v a b l e 10 t h a t a n y i n v e s t o r w o u l d b e i n t h e b u s i n e s s o f 11 r e n t i n g s i n g l e - f a m i l y r e s i d e n c e s . I t i s o b v i o u s 12 t h a t t h e C o n v e n t i o n a n d t h e p e o p l e d e e m e d i t 13 r e a s o n a b l e t o e m b r a c e w i t h i n t h e f a v o r e d 14 c l a s s i f i c a t i o n o f a o w n e r - o c c u p i e d r e s i d e n c e , 15 o w n e r s o f a d d i t i o n a l s i n g l e - f a m i l y r e s i d e n c e s 16 a n d t h e o w n e r w h o l i v e s i n o n e - h a l f o f h i s 17 d u p l e x . 18 19

20 I d a t 6 6 . T h i s f a v o r e d c l a s s i f i c a t i o n d o e s n o t e x t e n d t o t h e o w n e r

21 o f t h e 8 0 c o n d o m i n i u m r e n t a l u n i t s w h i c h a r e , t o t h e o w n e r - t a x p a y e r ,

22 i n c o m e p r o d u c i n g p r o p e r t y .

23

24 T h e d e c i s i o n o f t h e C o u r t o f A p p e a l s i s a f f i r m e d , a n d

25 c o s t s a r e t a x e d a g a i n s t C a s t l e w o o d , I n c .

26

27 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 28 L y l e R e i d , S p e c i a l J u s t i c e 29 30 C o n c u r : 31 32 D r o w o t a , B i r c h , a n d H o l d e r , J J . 33 34 A n d e r s o n , C . J . - N o t p a r t i c i p a t i n g .

- 7 -